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La déréglementation, condition à la formation des groupes multimédias multinationaux

par Pierre Musso,

Nous publions ici, avec l’autorisation de son auteur, un article paru dans les Dossiers de l’audiovisuel n° 94, nov-déc 2000, intitulés « Les stratégies des groupes multimédias ». Il sera prochainement réactualisé. (Acrimed)

Si la formation des grands groupes multimédias est souvent présentée comme liée à la mutation technique du numérique et de l’Internet, elle résulte d’abord du profond processus de dérégulation (ou déréglementation) de l’audiovisuel et des télécommunications. Enclenchée aux Etats-Unis et en Europe dès la fin des années 70, ce mouvement de dérégulation s’est étendu à la planète entière au cours des vingt dernières années, sous l’impulsion du GATT puis de l’OMC. Certes dans chaque pays, ce processus a pris des formes différentes, mais partout il a entraîné la formation ou la restructuration des groupes de communication, du fait d’une modification des lignes de partage établies antérieurement entre les marchés et de l’apparition de « nouveaux entrants » très dynamiques.

Il faut une fois encore, préciser la définition du phénomène de déréglementation pour bien apprécier ses conséquences sur la stratégie des groupes de communication. La déréglementation n’est pas une suppression de réglementation ou de régulation, mais sa modification : en effet, les déréglementations entraînent aussitôt des re-reglémentations, voire des sur-réglementations. Ce sont des phases de transition entre deux types de régulation (c’est pourquoi nous avions proposé avec Guy Pineau, le terme de « transrégulation », pour désigner une régulation de transition et une transition de régulation). Ainsi dans le cas français de l’audiovisuel, la déréglementation de l’audiovisuel s’est elle opérée « à coups de lois » en 1982 (suppression du monopole de programmation), et surtout en 1986 avec la privatisation de TF1. En effet, dans le cas européen, on peut parler de « déréglementation programmée » (selon la formule de L. Bancel-Charensol [1]) par différence à une déréglementation plus « pragmatique » opérée aux Etats-Unis, sous la pression des lobbies et sous la responsabilité de la FCC.

La déréglementation « à la française »

Si l’on veut bien accepter comme définition minimale de la déréglementation, qu’il s’agit de la suppression totale ou partielle du monopole public exercé sur un secteur d’activités, en l’occurrence la communication, on peut constater que les débuts de ce processus datent en France, du début des années 80, avec la suppression du monopole de programmation par la loi du 27 juillet 1982 qui va permettre la création ultérieurement de chaînes commerciales de télévision. Mais cette loi fut l’aboutissement d’une critique radicale du monopole public conduite notamment depuis mai 1968, parce que l’information avait été mise sous tutelle par les pouvoirs publics. L’équation « monopole public = monopole politique » du parti au pouvoir, s’était imposée dans l’opinion à la fin des années gaullistes. La philosophie politique qui légitimait le monopole public établie après-guerre voulait que le pluralisme s’exerce au mieux dans le cadre de l’Etat républicain capable d’assurer en son sein le pluralisme des opinions. Or, l’exercice du monopole public comme monopole politique en matière d’information a convaincu du contraire. Le consensus d’après-guerre sur le monopole public fut donc brisé. La nouvelle doctrine qui s’y substitua durant les années 70-80, fut celle du pluralisme garanti par la pluralité des acteurs. Puisque l’Etat et le secteur public n’avaient pu garantir le pluralisme, c’est en multipliant les chaînes de radio et de télévision que le pluralisme serait obtenu. La nouvelle équation fut donc la suivante : « pluralisme = pluralité ». La garantie du pluralisme, ce n’est plus le monopole public, mais la pluralité des acteurs privés et publics. Cette vision triomphe au début des années 80 et entraîne la multiplication des radios et des télévisions commerciales, avec la Cinq, TV6 et Canal Plus.

A partir du milieu des années 80, une nouvelle problématique de la régulation émerge avec la multiplication des acteurs : celle de l’équilibre entre les secteurs privé et public. Certes le pluralisme, c’est la pluralité, mais une pluralité « équilibrée » où coexistent le secteur commercial et le secteur public. La Grande Bretagne avec son duopole équilibré entre la BBC et ITV apparaît alors comme un « modèle » pour les pays européens. En France, durant dix années, les gouvernements successifs vont corriger les excès de leurs prédécesseurs, pour maintenir ou rétablir ce fameux équilibre : les gouvernements de droite renforceront le secteur commercial avec la loi Léotard du 30 septembre 1986, et la privatisation de TF1 ou avec la loi Carignon du 1er février 1994 en autorisant un même groupe à détenir jusqu’à 49% du capital d’une chaîne nationale hertzienne de télévision. Inversement, les gouvernements de gauche organiseront l’unité du secteur public en créant une Présidence commune de France Télévision, puis un holding du secteur public (lois du 17 janvier 1989 et du 1er août 2000).
Mais au-delà de ces corrections des déséquilibres entre secteurs privé et public recherchés au nom de l’équilibre et du « système mixte », une nouvelle doctrine apparaît dans les années 90, pour réagir à la multiplication des chaînes sur le câble et le satellite, pour faire face à l’émiettement des opérateurs. Cette nouvelle doctrine est celle des « champions nationaux ou européens » : il s’agit désormais de constituer des grands groupes puissants capables de résister aux groupes nord-américains hégémoniques.

En résumé, en un demi-siècle, quatre philosophies politiques successives ont inspiré la régulation audiovisuelle en France (et ne Europe du Sud) : d’abord, celle du monopole public, puis celle de la pluralité des acteurs, puis celle du « système mixte équilibré », et enfin depuis le milieu des années 90, celle des « champions nationaux » ou « européens ».

Dans les télécommunications françaises, la déréglementation fut enclenchée plus tardivement, avec la loi Léotard de 1986 qui permit la création d’un concurrent de France Télécom dans les mobiles avec la SFR (Société Française de Radiotéléphonie) créée en 1988, puis elle fut accentuée par deux lois en 1990 et 1996 qui permirent la création de quatre vingts opérateurs de télécommunications dont Cegetel (groupe Vivendi) et Bouygues, déjà présents dans l’audiovisuel (respectivement avec Canal Plus et TF1). Ainsi, ces diverses sociétés issues de la déréglementation de l’audiovisuel, des télécommunications ainsi que des privatisations (Havas en 1987) se retrouvent aujourd’hui pour l’essentiel, regroupées dans Vivendi dont elles constituent le pôle communication (Havas, Canal Plus, SFR et la Cegetel). On peut constater a posteriori que ce groupe a constitué son portefeuille d’activités au fur et à mesure que les décisions étatiques de déréglementation entraînaient des démonopolisations ou des privatisations.

On pourrait montrer qu’il en alla de même en Italie [2], pour le groupe Fininvest de Silvio Berlusconi qui s’est formé dans le contexte de « l’a-réglementation » entretenue par le législateur entre 1975 et 1990. On peut dire qu’en Europe du Sud (pays de droit romain), les « nouveaux entrants » dans la communication et qui en deviennent les « champions nationaux », ont bénéficié des processus de déréglementation opérés entre le milieu des années 70 et celui des années 90.

La déréglementation « à l’américaine »

Aux Etats-Unis, la déréglementation a pris d’autres voies, pour une raison essentielle : l’Etat n’a pas créé à l’origine de monopole public, ni même géré de secteur public de la communication. C’est pourquoi, le processus de déréglementation s’opère de façon plus pragmatique, par voie jurisprudentielle, sous la pression des groupes eux-mêmes, et sous la surveillance de la FCC créée dès 1934. Il faut ajouter que depuis 1890, le « Shermann Act » fait peser une épée de Damoclès anti-trust, sur les tendances aux concentrations, comme l’ont subi ATT en 1984 et aujourd’hui Microsoft, qui ont été (ou vont être) démembrés après avoir construit des situations de monopoles. Les problématiques de la déréglementation sont donc posées en des termes très différents : le rôle de l’Etat dans la gestion de l’audiovisuel et les télécommunications étant quasi-nul, tout est affaire de commerce et d’« entertainement industry ». Dans l’audiovisuel, le service public n’existait pas à l’origine, il résulte à la fin des années 60, de la position dominante et des excès des networks notamment en matière publicitaire, en revanche le câble est présent dès l’origine et les trois quarts des ménages y sont abonnés aujourd’hui. Ces différences essentielles font que la déréglementation se pose en des termes différents : il s’agit tantôt de démembrer des entreprises trop puissantes (cas d’ATT) ou d’empêcher des fusions trop menaçantes (comme récemment celle de Worldcom-MCI avec Sprint qui aurait créé une situation dominante dans l’Internet), tantôt et le plus souvent, de modifier des lignes de démarcation entre les marchés de manière à rétablir les équilibres et les rapports de forces entres les secteurs et les acteurs de cette industrie. Ainsi pendant les années 70, il s’est agi de limiter la toute puissante des networks qui avaient 90% de l’audience de la télévision, en multipliant les réseaux concurrents de diffusion, en suscitant la création de PBS, en soutenant l’industrie du câble et celle de la syndication, et en protégeant les studios d’Hollywood d’une trop forte emprise des networks. En 1970 avait ainsi été dressée une barrière de protection entre les networks et la production, grâce au « Fin-Syn » (« Financial Interest and Syndication Rules  »). Depuis l’affaiblissement des networks, obtenu grâce à la multiplication des chaînes sur le câble et par satellite, la FCC a pu lever progressivement ces barrières et en avril 1991, est revenue sur le « Fin-Syn », permettant les fusions acquisitions entre producteurs et réseaux. La fusion en 1989, de Time-Warner avait déjà indiqué la tendance au rapprochement entre les réseaux câblés de Turner, les chaînes thématiques comme CNN et HBO et un grand studio ; mais à partir de 1995, le mouvement s’est amplifié avec le rachat de ABC par Disney, puis celui de CBS par Viacom qui avait repris Paramount. Ainsi les processus d’intégration verticale étaient lancés entre groupes nord-américains et ouvraient la porte à une course effrénée en ce sens qui aboutit début 2000, à l’acquisition de Time-Warner par AOL.

S’agissant des télécommunications, le processus fut différent : après une très longue bataille juridique qui a duré presque quarante années, le quasi-monopole privé d’ATT fut remis en question par son démembrement en 1984, donnant naissance à sept nouvelles compagnies régionales qui depuis, ont partiellement fusionné entre elles (il reste quatre compagnies régionales). En 1996, le « Telecom Act » a élargi la dérégulation de la communication, en permettant aux acteurs des télécommunications de rentrer sur les autres marchés, notamment celui du câble, et réciproquement. Ainsi ATT a-t-il racheté TCI et Media One, devenant le premier câblo-opérateur et formant un grand opérateur de réseaux (téléphoniques, Internet et réseaux haut débit).

Si les voies de la dérégulation ont été très différentes des deux côtés de l’Atlantique, les modes de régulation qui en résultent tendent désormais vers un modèle unique inspiré par une vision néo-libérale de type anglo-saxon.

Consensus sur « l’américanisme » des régulations et conflit sur « l’américanisation » des programmes.

Les groupes européens semblent adopter aujourd’hui une stratégie de mimétisme par rapport à leurs concurrents nord-américains. Ainsi, la fusion Vivendi-Seagram-Canal Plus est une copie conforme de la fusion réalisée six mois auparavant entre AOL-Time Warner et EMI. Créer un ou deux groupes multimédias multinationaux sur le modèle nord-américain, tel est le nouveau credo de la fin des années 90. Ce consensus partagé par les pouvoirs politiques et financiers, nous l’appelons « américanisme » (en empruntant le concept à Antonio Gramsci), et pas seulement « américanisation » des programmes et des « contenus ». Si celle-ci est un objet conflictuel depuis plus de 70 ans entre les Etats-Unis et l’Europe et notamment la France, « l’américanisme » de la régulation est l’objet d’un consensus renforcé.
En effet, la domination nord-américaine dans l’industrie de la communication s’accentue, tant en ce qui concerne les groupes que chacun des secteurs de la communication. Comme le souligne Bruno Bonnell - « Jamais en cette fin de vingtième siècle, l’industrie américaine du cinéma n’a autant dominé le monde » [3]. En 1995, plus de 8 milliards de productions furent vendues dans le monde dont 4,1 milliards, soit 57%, en Europe. C’était alors le deuxième poste à l’exportation pour l’économie américaine. Depuis cette domination n’a cessé de s’aggraver : en 1998, les exportations nord-américaines vers l’Europe s’élevaient à 6,6 milliards de dollars (contre 5,9 l’année précédente et 5,6 milliards en 1996). Dans cette enveloppe globale, les programmes de télévision représentaient 42%, la vidéo 36% et le cinéma, 22%.

A cette hégémonie nord-américaine dans les « contenus » audiovisuels, s’ajoute désormais la domination dans l’industrie informatique des composants et des logiciels, avec Intel et Microsoft, dans les télécommunications, avec ATT et MCI-Worldcom, et les compagnies régionales « Regional Bell Companies ». Quant à Internet, il suffit de noter qu’en 1998, 84% des recettes du Web ont été récoltées par les Etats-Unis.


Autrement dit, plus se renforce l’affrontement sur l’américanisation des contenus, plus s’affaiblit la différence sur les modes de régulation du secteur de la communication entre l’Europe et les Etats-Unis. Si l’on peut constater ce mimétisme croissant des modes de régulation, comme le montrent la fin des monopoles publics, le renforcement des groupes privés de communication, l’affaiblissement des secteurs publics, la multiplication des chaînes grâce au câble et au satellite, la création et le rôle croissant des instances de régulation qui s’inspirent toutes de la FCC, etc., en revanche demeure un grand conflit symbolique sur la « question culturelle » et même sur « l’exception culturelle » soulevée par l’Europe et la France en particulier. Outre-Atlantique, ce débat culturel est exclu des problématiques de « l’entertainement industry ».

Il faut rappeler que l’affrontement entre les Etats-Unis et l’Europe a toujours eu pour objet cette question. Dès 1928, la France adopte avec le décret Herriot, une politique de quotas en matière de films américains fixé à 120 films par an, et la Grande Bretagne fait de même. Cette politique est confirmée après-guerre, malgré les accords Blum-Byrnes qui intervenant en échange du plan Marshall, visaient à alléger les restrictions fixées sur l’export des films américains, et donc à annuler le décret Herriot. La réaction des réalisateurs, artistes et producteurs obligea à la remise en cause de ces accords et un quota de 121 films américains fut rétabli et une politique de soutien à l’industrie cinématographique française se mit en place. Grâce à cette politique la France demeure un des pays producteurs les plus forts en Europe (avec 183 films produits en 1998 sur 650 dans l’Union Européenne).

Les années 1990 marque une nouvelle phase dans le différend entre l’Europe et les Etats-Unis sur cette question, pour deux raisons principales. D’abord, parce que le déficit commercial européen se creuse, le besoin de programmes explosant avec la multiplication des chaînes suite à la déréglementation : ainsi 70% des programmes audiovisuels et maintenant des films en salle, proviennent-ils des Etats-Unis. Dès lors, cette situation conduit à l’adoption de la directive européenne TSF (« Télévision sans frontière ») en 1989 qui invite les programmateurs européens à diffuser une majorité de productions européennes « chaque fois que cela est réalisable ». Ensuite, l’importance de l’industrie audiovisuelle pour leur balance commerciale est telle que les Etats-Unis veulent inclure l’audiovisuel dans les négociations du GATT puis de l’OMC.

En 1993, les négociations du GATT donnent lieu à un affrontement direct entre l’Europe et les Etats-Unis qui débouche sur la définition d’une « exception culturelle » reconnue dans le cadre du GATT. « La culture n’est pas une marchandise comme les autres », selon le mot célèbre de Jacques Delors. « L’exception culturelle » n’a de sens que parce qu’elle s’est définie comme un moment fort de la contestation de l’hégémonie nord-américaine sur l’industrie des contenus (ce qui n’est plus le cas de la récente notion sirupeuse de « diversité culturelle »).
C’est pourquoi tirant les leçons de cet affrontement, le département d’Etat affirmait ses nouvelles orientations dans un document de 1995 intitulé « US Global Audiovisual Strategy ». Il y précisait notamment qu’il convenait d’éviter un renforcement des mesures restrictives comme les quotas et de veiller à ce que ces mesures ne s’étendent pas aux nouveaux services, qu’il fallait lier les questions audiovisuelles et le développement des nouveaux services de communication et de télécommunications dans le sens de la déréglementation et. enfin.. qu’il fallait « éviter les querelles inutiles sur les questions culturelles ».

En 1998, une offensive fut lancée contre « l’exception culturelle » avec l’Accord Multilatéral sur l’Investissement (l’AMI), négocié secrètement dans le cadre de l’OCDE, Là encore l’AMI fut rejeté notamment à l’initiative de la France ; puis un projet similaire proposé par le commissaire européen Leon Brittan, intitulé NTM (New Market Transatlantic), subit le même sort. L’échec du sommet de l’OMC à Seattle à l’automne 1999, a empêché de remettre cette question à l’heure du jour des négociations de l’organisation internationale du commerce.
Dans un tel contexte, on peut s’interroger de savoir si la fusion Vivendi-Seagram-Canal Plus ne risque pas de désarmer les défenseurs de l’exception culturelle, comme l’ont souligné de nombreux éditorialistes tel Patrick Lamm, du quotidien « Les Echos », « La France ne pourra plus désormais plaider pour « l’exception culturelle » sans s’attirer les remarques ironiques des Américains » ou Peter Bart, le rédacteur en chef de la revue Variety, « Les Français ont toujours été furieux de la domination des Américains sur les films. Aussi le fait que ce seront maintenant des Français qui vont financer le cinéma américain ne manque pas de piquant ».

La fusion Vivendi-Universal change totalement la donne des rapports entre l’Europe audiovisuelle et Hollywood. Désormais, l’américanisation des contenus et l’américanisme des régulations risquent de se confondre, sous l’impulsion des groupes de communication [4].

Pierre Musso

 

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Notes

[1Bancel-Charensol « La déréglementation des télécommunications dans les pays industrialisés ». Economica. Paris. 1996.

[2Voir Pierre Musso et Guy Pineau, « L’Italie et sa télévision ». INA/Champ Vallon. 1990.

[3Bruno Bonnell, « La vingt-cinquième image. Une économie de l’audiovisuel ». Page 431. Gallimard-NRF. Paris 1996.

[4Rappelons que cet article est paru en novembre-décembre 2000.(note d’Acrimed)

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