Observatoire des media

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Petite histoire des ordonnances de 1944 sur la liberté de la presse et de leur destin

par Jean Pérès, Jérémie Fabre,

Ventes en berne, revenus publicitaires en chute libre, crédibilité mise à mal… c’est un constat assez unanime : la presse écrite va mal en France. À la fois cause et conséquence de cette crise, le phénomène de concentration des médias français entre les mains d’un nombre toujours plus réduit de grandes fortunes est régulièrement pointé du doigt [1]. Et cela sans que les gouvernements successifs semblent s’émouvoir outre mesure.

Ce pourrissement de la situation de la presse fait un contraste saisissant avec le projet du Conseil national de la résistance (CNR) et les fameuses « ordonnances de 1944 » sur la liberté de la presse du Gouvernement provisoire de la République française qui promettaient notamment une presse libérée des puissances d’argent. Comment, en quelque 70 ans, et même beaucoup plus rapidement, un tel renversement a-t-il été possible ? C’est la réalité des changements promis par ces ordonnances, et leur déconstruction progressive jusqu’à aujourd’hui, que nous proposons d’éclairer ici [2].


Le programme du CNR et les ordonnances de 1944

Le programme du CNR, adopté en 1944 sous le nom « Les jours heureux », annonçait notamment « la pleine liberté de pensée, de conscience et d’expression, la liberté de la presse, son honneur et son indépendance à l’égard de l’État, des puissances d’argent et des influences étrangères, la liberté d’association, de réunion et de manifestation ».

Ce programme est la principale source d’inspiration des ordonnances de 1944. Les principes qu’il énonce sont en outre réaffirmés dans les déclarations solennelles de la jeune Fédération nationale de la presse française (syndicat patronal), dans sa Déclaration des droits et des devoirs de la presse :

« Art. 1. La presse n’est pas un instrument de profit commercial, mais un instrument de culture ; sa mission est de donner des informations exactes, de défendre des idées, de servir la cause du progrès humain.

Art. 2. La presse ne peut remplir sa mission que dans la liberté et par la liberté.

Art. 3. La presse est libre quand elle ne dépend ni de la puissance gouvernementale ni des puissances d’argent mais de la seule conscience des journalistes et des lecteurs. »

En mai 1944, avant même le débarquement des Alliés, la première ordonnance du Gouvernement provisoire concerne le secteur de la presse. Trois autres ont suivi en août et septembre. Ces ordonnances ont pour objectif affiché d’éviter tout retour de la presse vénale du début du siècle et de régénérer un système qui s’était discrédité dans la collaboration.

Les journaux collaborateurs et leurs imprimeries sont mis sous séquestre et redistribués aux journaux issus de la résistance. La capitalisation des journaux doit être transparente, les actions nominatives, les prête-noms interdits, les concentrations horizontale et verticale sont prohibées et le directeur d’un journal, qui est obligatoirement son propriétaire, ne peut plus tirer ses principaux revenus d’une fonction industrielle ou commerciale :

« Dans le cas d’un hebdomadaire dont le nombre d’exemplaires tirés excède 50.000 ou d’un quotidien dont le nombre d’exemplaires tirés excède 10.000 nul ne peut exercer les fonctions de directeur de la publication ou de directeur délégué accessoirement à une autre fonction soit commerciale, soit industrielle, qui constitue la source principale de ses revenus et bénéfices. La même personne ne peut être directeur ou directeur délégué de plus d’un quotidien. » (Ordonnance du 26 août 1944)


Indépendance vis à vis de l’État

Dans les ordonnances de 1944, l’indépendance de la presse vis-à-vis de l’État, pourtant au programme du CNR, brille malheureusement par son absence. Aucune disposition n’est prévue pour l’assurer, ni dans l’immédiat, ni à terme. Cette lacune peut être interprétée comme une mesure de circonstance liée à la situation du pays dans l’immédiat après-guerre où le rôle de l’État, représenté par le Gouvernement provisoire de la République française (GPRF), fut déterminant.

En effet, dans les années qui suivent la Libération, la dépendance des journaux vis à vis de l’État est totale. D’un point de vue économique, d’abord : en pleine période de pénurie, la distribution du papier, le nombre de pages et le format des journaux ainsi que leur prix sont eux aussi décidés par l’État et la distribution des journaux est nationalisée [3].

Mais l’emprise des pouvoirs publics va alors bien au-delà des mesures imposées par la gestion de la pénurie : toute création de journal est soumise à « autorisation préalable » délivrée par l’État, ce dernier désignant toujours les propriétaires et attribuant des locaux et imprimeries, et la censure est loin d’être éradiquée. Le gouvernement, en la personne du général de Gaulle, va jusqu’à susciter lui-même la création du journal Le Monde en désignant ses responsables.

Les journaux sont eux-mêmes nourris par les dépêches de l’Agence France-presse (AFP), créée par l’État comme établissement public (1944), dont il nomme le directeur. Le statut de l’AFP sera modifié en 1957 pour assurer à l’agence une relative autonomie par rapport à l’État.

Enfin, après réquisition des postes émetteurs et suppression des émetteurs privés, la radio devient un monopole d’État. À ce monopole s’ajoutera en 1964 celui de la télévision, au sein de l’Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF). Des monopoles qui ne prennent alors sens qu’en opposition à une privatisation sauvage des médias, et qui, hors d’un projet global de service public de l’information, rendaient les médias nationalisés très dépendants d’un pouvoir politique qui saura rarement s’abstenir de tenter d’en faire un usage… politique.

Ce recours exclusif à l’État s’explique avant tout par une situation économique très dégradée (pénuries et efforts importants de reconstruction post Deuxième Guerre mondiale) ; ainsi que par une certaine unité politique issue de la résistance autour de l’appareil d’État. Il est symptomatique qu’aucun parti ni organisation ne se soit élevé contre cette mainmise des pouvoirs publics sur les ressources d’une presse renaissante.

Par la suite, une fois reconstitué l’appareil d’État en toutes ses instances (gouvernement, parlement, préfets, etc.), on observe au contraire, tant sous la IVe que sous la Ve République, une abstention peu commune des autorités sur les questions de presse.

Tout se passe comme si, après la reprise en main énergique de l’immédiat après-guerre, l’État avait abandonné la presse au secteur privé commercial.


Indépendance vis à vis des puissances d’argent

Malgré les ambitions du programme du CNR et sa traduction partielle dans les ordonnances de 1944, les « puissances d’argent » ont très vite repris le dessus.

Selon Jean Stern dans Les patrons de la presse nationale. Tous mauvais (La Fabrique, 2012), dont on peut lire ici notre compte-rendu, la faute en est à l’incurie des patrons de presse, bons résistants mais piètres gestionnaires et surtout dépourvus de capital. Les grandes fortunes se trouvaient, à vrai dire, plutôt du côté des collaborateurs avec l’occupant.

Par ailleurs, nombre de titres issus de la résistance connaissent un certain flottement éditorial : très partisans ou produisant une information d’une qualité parfois douteuse, ils disparaissent prématurément. « Nous nous apercevons, non sans mélancolie, que le principal mérite de certaines feuilles, c’était d’être clandestines », écrit dans ses carnets Jean Galtier-Boissière dès septembre 1944.

Par ailleurs, l’unité nationale des années qui suivent la libération ne résiste pas longtemps aux rivalités politiques et aux conflits sociaux. Pour se protéger des journaux communistes, un syndicat de la presse régionale (CNPF : Confédération nationale de la presse française) se constitue sans eux, contre eux. En mars-avril 1947, une grève d’un mois paralyse les messageries, ruinant certains journaux. Sur les 161 titres de presse recensés en 1948, il n’en reste que 106 en 1962.

Pourtant une période très favorable à la presse, du moins commercialement, s’ouvre alors : la publicité lui est réservée (interdite à la radio, puis à la télé). Les propriétaires privés vont profiter de cette situation.

Jean Prouvost, magnat de la presse d’avant-guerre, symbole d’une presse pourrie, avec surtout un journal à sensation, Paris-Soir (1,7 millions d’exemplaires en 1936), Marie-Claire et Match, refait surface en 1947 après avoir été frappé d’indignité nationale, et entreprend de reconstituer son empire. Ce sera Paris-Match, Marie-Claire à nouveau, Le Figaro, Télé7jours (très rentable), et in fine, une participation dans RTL dont il devient le PDG.

Le trust Hachette n’est pas en reste. Dépouillé des messageries à la Libération pour collaboration, il en récupère le contrôle à l’occasion de la loi Bichet, dès 1947. Hachette était alors fortement capitalisée par les banques privées et soutenue par des députés opposés au Parti communiste avec lequel elle eut de violentes altercations [4]. Ayant discrètement racheté quelques journaux, dont France-Soir et Paris-presse, Hachette contrôle en fait les messageries dont elle nomme le directeur.

Mais l’exemple le plus frappant est sans doute celui de Robert Hersant. Condamné en 1947 à dix ans d’indignité nationale pour collaboration avec l’Allemagne nazie, il bénéficie d’une amnistie générale en 1952, et fait fortune avec L’Auto-Journal. En 1967, il achète Nord-Matin et en 1972 Paris-Normandie, deux journaux issus de la résistance, puis en 1975, Le Figaro, France Soir, L’Aurore, et d’autres de la PQR, si bien qu’en 1986, l’année de l’abrogation des ordonnances de 1944, 42 ans après leur promulgation, Robert Hersant se trouve à la tête de 40 % de la presse quotidienne nationale et de 20 % de la presse quotidienne régionale. Autant dire que les dispositions de l’ordonnance d’août 1944 contre la concentration de la presse ont été purement et simplement transgressées.

Ce n’est pas faute d’avoir essayé de la faire respecter : « Sur plainte de syndicats de journalistes, Robert Hersant est inculpé pour infraction à l’ordonnance du 26 août 1944, qui limite la concentration de la presse. Cette inculpation sera maintenue durant huit années sans jamais déboucher sur le moindre procès » (L’Humanité, 22-04-1996). Protégé par l’immunité parlementaire, par des soutiens politiques de tous bords (notamment par François Mitterrand), il bénéficie d’une impunité totale.


Des ordonnances qui se sont arrêtées à mi-chemin

Alors que d’autres ordonnances prises à la même période [5] ont eu un effet remarquable et durable, les ordonnances de 1944 sur la presse donnent l’impression d’une occasion manquée. Censées limiter les concentrations, elles n’ont eu aucune effectivité pendant les 42 années de leur existence. En 1984, une loi dite « anti-Hersant » fut votée par l’assemblée dominée par le Parti socialiste, mais elle ne fut jamais appliquée [6]. C’est une loi de 1986, issue d’une majorité de droite, plus favorable aux concentrations, qui abrogera les dispositions beaucoup plus restrictives des ordonnances de 1944 encore en vigueur.

Des moments comme celui de la Libération, combinant discrédit d’une presse corrompue et collaborationniste avec une forme d’union nationale autour d’un agenda progressiste, sont rares et éphémères.

Le projet des ordonnances a manqué d’une véritable volonté politique, aussi bien à court terme (omniprésence de l’État) qu’à long terme (non application de certaines dispositions, d’où retour en force des « puissances d’argent »). Certaines mesures auraient pu être prises qui auraient permis, peut-être, de leur assurer une plus grande efficacité.

Alors qu’il était question d’élaborer un statut rénové de la presse, celui-ci n’a jamais été sérieusement envisagé, sinon tardivement, en 1966, et sans succès par Hubert Beuve-Méry pour une presse à but non lucratif.

Pour s’affranchir des « puissances d’argent », un tel statut aurait pu compléter les mesures anti-concentration en assurant un financement pérenne aux organes de presse sans publicité et sans but lucratif, par une réorientation des aides à la presse, déjà très importantes à l’époque. Ce qui aurait convenu à ces journaux issus de la résistance, très politiques et fort peu portés sur les questions financières. La mutualisation des moyens de production des journaux était également envisageable après les réquisitions des imprimeries collaborationnistes (ce qui fut fait pour la diffusion par les messageries, mais insuffisamment).

Contre l’interventionnisme, éminemment politique, de l’État, il aurait fallu que les outils mutualisés soient gérés d’emblée par des organismes paritaires professionnels élus : directions, syndicats, et rédactions et que ces dernières soient dotées d’un statut protecteur face à leur direction, statut aisément envisageable suite à l’expérience désastreuse de la presse collaborationniste. Et bien sûr, il aurait été nécessaire que la censure et l’autorisation préalable soient supprimées.

Autant de leçons à retenir si l’on veut que la presse bénéficie des transformations indispensables [7].

Toutes proportions gardées, on peut appliquer au triste destin de ces ordonnances sur la presse la célèbre sentence de Saint-Just : « Ceux qui font les révolutions à moitié ne font que se creuser un tombeau ».

Jérémie Fabre et Jean Pérès

 
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Notes

[1Y compris par Acrimed, comme on peut le lire notamment dans les articles suivants « Les grandes manœuvres de concentration multimédia : comment et pourquoi ? » et « Médias français : qui possède quoi ? ».

[2Cet article ne concerne que la presse. Les autres médias, radio et télévision, n’y sont mentionnés qu’incidemment.

[3Mesure dont la portée dépasse les strictes nécessités économiques, et dont la portée politique est évidente.

[5Par exemple, sur la sécurité sociale ou les mineurs délinquants.

[6Comble de l’ironie, n’étant pas rétroactive, elle était inapplicable à l’empire Hersant.

[7D’autres propositions, plus complètes et actualisées, ont été élaborées, notamment par Pierre Rimbert,« Projet pour une presse libre » et Acrimed, par la voix de Henri Maler« Nous avons des propositions », propositions qui sont toujours en discussion.

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